Änderung der Rechnungsprüfungsordnung - Umsetzung der Vergaberegelungen unterhalb der EU-Schwellenwerte

Für die Prüfung von Vergaben ist die örtliche Rechnungsprüfung gem. § 104 Abs. 1 Nr. 5 GO NRW verpflichtet. Nach § 104 Abs. 1 Nr. 6 GO NRW gehört die Prüfung der Wirksamkeit interner Kontrollen im Rahmen des internen Kontrollsystems (IKS) ferner zu den gesetzlichen Aufgaben der Rechnungsprüfung. Außerdem ist der örtlichen Rechnungsprüfung nach § 104 Abs. 3 GO NRW die Prüfung der Verwaltung auf Rechtmäßigkeit sowie die Aufklärung von Unregelmäßigkeiten übertragen worden. Im Übrigen steht es nach § 104 Abs. 2 Nr. 1 GO NRW im pflichtgemäßen Ermessen der örtlichen Rechnungsprüfung, die Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der Verwaltung zu prüfen.

Mit der Neuregelung des § 75a GO NRW und der gleichzeitigen Aufhebung des § 26 KomHVO sowie der kommunalen Vergabegrundsätze steht das Vergabewesen in Nordrhein-Westfalen vor einem tiefgreifenden Wandel. Ab dem 1. Januar 2026 entfällt die landeseinheitliche Regelungsbasis für kommunale Unterschwellenvergaben – und damit auch die jahrzehntelang etablierte Systematik aus VOB/A, UVgO und ergänzenden Verwaltungsvorschriften. Konkret bedeutet dies, dass Beschaffungen von Liefer- und Dienstleistungen bis zu einem Wert von 216.000 Euro netto und Bauleistungen bis zu einem Wert von 5.404.000 Euro netto beispielsweise ohne gesetzlich verankerte Vergaberechtsregelungen zu Losbildungen, Vergabeverfahren und -fristen bis auf die Beachtung der Grundsätze der Transparenz und Gleichbehandlung vergeben werden können.

Diese Deregulierung bringt neue Handlungsspielräume, zugleich aber auch erhebliche Unsicherheiten in der kommunalen Praxis mit sich. Während § 75a Abs. 1 GO NRW die zentralen Vergabegrundsätze auf Leitprinzipien – Wirtschaftlichkeit, Effizienz, Sparsamkeit, Gleichbehandlung und Transparenz – reduziert, fehlt es an konkreten Prüfkriterien, wie diese Grundsätze künftig auszulegen, zu dokumentieren und zu kontrollieren sind.

Nach Einschätzung des Ministeriums für Heimat, Kommunales, Bau und Digitalisierung des Landes Nordrhein-Westfalen (MHKBD NRW) treten alle Dienstanweisungen, die eine Einschränkung im Sinne des § 75a GO NRW bedeuten, automatisch außer Kraft. Einschränkungen dürfen die Kommunen lediglich zukünftig über die neue Ermächtigungsgrundlage des § 75a Abs. 2 GO NRW durch Erlass einer kommunalen Vergabesatzung vornehmen.

Was konkret unter Einschränkungen zu verstehen ist, bleibt in Teilen offen. Alle Kommunen in NRW sind gerade im Begriff hiermit einen Umgang zu finden, der die Chancen der neuen Regelung aufgreift, gleichzeitig aber die Handlungsfähigkeit und die rechtsichere Anwendung von Vergaben sicherstellt.

Mit den im § 75 a Abs. 1 GO NRW geschaffenen Freiräumen sind auch Risiken, Umsetzungsprobleme und fehlende Rechtsprechung verbunden, denen durch geeignete Maßnahmen angemessen zu begegnen ist.

Der Erlass einer kommunalen Vergabesatzung oder eine die potentiellen Bieter nicht einschränkende interne Dienstanweisung kann dabei ein entscheidender Schritt sein, um Rechtssicherheit und Transparenz in der Praxis zu gewährleisten, und bietet zugleich einen Schutz für Beschäftigte.

Schließlich sind die in § 75a GO NRW genannten Prinzipien nicht neu, doch ihre rechtssystematische Bedeutung steigt erheblich. Sie sind keine bloßen Programmsätze, sondern verbindliche Ausprägungen des kommunalen Haushaltsrechts. Ihre Verwirklichung erfordert eine komplexe Balance zwischen gewünschter Flexibilität und notwendiger Kontrolle – und damit eine verstärkte Prüfverantwortung der örtlichen Rechnungsprüfung.

Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit verpflichtet zur Erreichung des besten Preis-Leistungs-Verhältnisses. Er umfasst nicht nur die Einholung mehrerer Angebote, sondern auch strategische Elemente wie Markterkundungen, Rahmenvereinbarungen oder Lebenszykluskostenbetrachtungen. Die Prüfung wird künftig zu bewerten haben, ob die Verwaltung geeignete Instrumente zur nachweislichen Sicherung der Wirtschaftlichkeit entwickelt hat.

Die Grundsätze der Sparsamkeit und Effizienz verpflichten öffentliche Auftraggeber dazu, mit den ihnen anvertrauten finanziellen Mitteln verantwortungsvoll, zielgerichtet und wirtschaftlich umzugehen. Hierbei bedeutet Sparsamkeit, dass bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben nur so viele Mittel eingesetzt werden dürfen, wie zur Erreichung des Zwecks notwendig sind, wobei auch Qualitätsstandards zu hinterfragen sind. Dabei ist der angestrebte Nutzen stets in einem angemessenen Verhältnis zu den entstehenden Kosten zu halten. Effizienz (bzw. Wirtschaftlichkeit im weiteren Sinne) beschreibt, dass die verfügbaren Ressourcen so eingesetzt werden, dass das bestmögliche Ergebnis erzielt wird – entweder durch den geringstmöglichen Mitteleinsatz zur Zielerreichung (Minimalprinzip) oder den größtmöglichen Nutzen bei gegebenen Mitteln (Maximalprinzip). Als Beispiel könnte das sog. „Schweizer Modell“ dienen, bei dem der Zuschlag für einen öffentlichen Auftrag nicht zwangsläufig an das preisgünstigste Angebot geht, sondern an das wirtschaftlichste Angebot, welches auch Kriterien wie Qualität, Zweckmäßigkeit, Nachhaltigkeit und Lebenszykluskosten betrachtet.

Der Grundsatz der Transparenz verlangt u.a. die vollständige und fortlaufende Dokumentation der Vergabeentscheidungen. Statt formalisierter Pflichten nach UVgO oder VOB/A ist nun entscheidend, ob das jeweilige IKS der Kommune eine prüffähige Nachvollziehbarkeit gewährleistet – beispielsweise durch digitale Vergabeakten, systematische Freigabeprozesse und revisionssichere Protokollierung.

Der Grundsatz der Gleichbehandlung sichert die Integrität des Wettbewerbs. Er verbietet jede sachwidrige Bevorzugung oder Benachteiligung und fordert effektive Mechanismen zur Vermeidung von Interessenkonflikten und zur Rotation bei wiederkehrenden Bedarfen. Da die früheren Antikorruptionsnormen der UVgO und der VOB/A entfallen, kommt der Bewertung des internen Kontrollsystems eine zentrale Bedeutung zu.

Im Kontext der Vergabe öffentlicher Aufträge nach § 75a GO NRW bedeutet dies, dass Kommunen ihre Beschaffungsentscheidungen so zu treffen haben, dass Haushaltsmittel wirtschaftlich eingesetzt werden, ohne dabei die Qualität, Nachhaltigkeit oder Transparenz der Verfahren zu gefährden.

Umsetzung in der Stadtverwaltung Aachen:

Die Verwaltung hat beschlossen, eine Regelung über eine Dienstanweisung ohne Einschränkung des § 75a Abs. 1 GO NRW anzuwenden und keinen Beschluss über eine Satzung zu empfehlen.

Hierzu werden rein innerorganisatorische Regelungen aufgestellt, um durch Standards eine einheitliche Rechtsanwendung sicher zu stellen. Zentrale Elemente wären das Vorhalten einer zentralen Fachlichkeit und Abwicklung der Aufgaben im FB 60, der unter anderem auch wichtige Themen der Rechtsentwicklung und der Rechtsprechung im Blick behält und adressatengerecht an die Dienststellen kommuniziert (ggf. über Intranet), die Dienstanweisung bei Bedarf aktualisiert und ggf. ab einer bestimmten Vergabesumme die Grundlagen der Beschaffung wie z.B: Leistungsbeschreibungen und Leistungsverzeichnisse, Bewertungskriterien, Eigenkalkulationen, Dokumentation usw. begleitet/prüft, zusätzlich ggf. aufbereitete Informationen anbietet.

Weiterhin wäre bei jeder Vergabe zu beachten, dass der Gebrauch von Ermessen und die sich hieraus ergebende Einschätzung für den konkreten Beschaffungsvorgang darzulegen sind.

Höherrangiges Recht ist allerdings weiterhin zu beachten. Dies betrifft u.a. das Tariftreue- und Vergabegesetz NRW (ab einem geschätzten Auftragswert von 25.000 € netto), das Korruptionsbekämpfungsgesetz NRW (Vieraugenprinzip bei Beschaffungen über 500 € netto) und das Wettbewerbsregistergesetz (ab einem Auftragswert von 30.000 € netto). Zudem ist bei einer Binnenmarktrelevanz der Vergabe eine angemessene Vorabveröffentlichung bzw. Veröffentlichung zur Umsetzung europarechtlicher Anforderungen geboten. Weiterhin gilt bei Vergaben, die durch Fördermittel finanziert werden, dass auch im Unterschwellenbereich weitergehende Vergaberegelungen, die sich aus den jeweiligen Förderbestimmungen ergeben, anzuwenden sind.

Zurzeit entwickelt der FB 60 in enger Abstimmung mit FB 14 und FB 30 einen Entwurf einer Dienstanweisung. Parallel werden alle Dienststellen informiert und auf die besonderen Herausforderungen und Verantwortungen hingewiesen. Entsprechende Schulungskonzepte für die Dienststellen werden kurzfristig begleitend erstellt.

Eine interne Dienstanweisung u.a. sollte verbindlich regeln:

• ab welchem Auftragswert die zentrale Vergabestelle einzuschalten ist,

• wann (z. B. nach Markterkundung, vor Veröffentlichung oder vor Zuschlag) die örtliche Rechnungsprüfung zu beteiligen ist,

• welche Prüfpunkte standardmäßig zentral durchzuführen sind (z. B. Registerabfragen, Vergabestatistik, Losbildung, Nachhaltigkeitskriterien) und

• wie Dokumentation und Freigabe erfolgen.

Dadurch entsteht ein kontrollierbares, transparentes Verfahren, das den haushaltsrechtlichen Anforderungen und den Grundsätzen des § 75a GO entspricht.

Auf die zentrale Vergabestelle im FB 60 kommt künftig insofern eine hohe Verantwortung zu, da sie als zentrale Erfassungs- und Beratungsstelle für die verwaltungsweite gleichmäßige Anwendung der genannten 5 Grundsätze dienen wird und gleichzeitig wie bisher die Einhaltung der weiteren gesetzlichen Bestimmungen sicherstellen muss. Nur durch eine in der Dienstanweisung vorgegebenen zentralen Bündelung kann vermieden werden, dass Dienststellen in Unkenntnis oder Überforderung rechtliche Vorgaben übersehen oder Umgehungstatbestände entstehen.

Auswirkungen auf die Prüfung von Vergaben durch die Rechnungsprüfung

Für die örtliche Rechnungsprüfung entsteht ein großes Spannungsfeld. Sie hat weiterhin die Ordnungsmäßigkeit, Wirtschaftlichkeit und Rechtmäßigkeit kommunaler Beschaffungen zu prüfen, obwohl verbindliche Vorgaben und Prüfkriterien entfallen. Da keine eigene Satzung erlassen wird und die Stadt die Grundsätze des § 75a GO NRW unmittelbar anwendet, ist sowohl deren Einhaltung unmittelbar als auch die Beachtung der Vorgaben der internen Dienstanweisung zu prüfen.

Um eine einheitliche, nachvollziehbare und prüffeste Vorgehensweise zu gewährleisten, hat der IDR e.V. als Dachverband der örtlichen Rechnungsprüfungen Prüfhilfen in Form einer Checkliste formuliert. Sie operationalisiert die unbestimmten Rechtsbegriffe des § 75a GO NRW und überführt sie in prüfbare Kontrollfragen, z. B. zu:

•der Einhaltung von Gleichbehandlung und Transparenz bei Direktvergaben,

•der Dokumentation der Wirtschaftlichkeit und Plausibilität von Marktpreisermittlungen,

•der Nachvollziehbarkeit von Auftragsänderungen und -verlängerungen,

•der Korruptionsprävention (z. B. Vier-Augen-Prinzip, Zuständigkeitsregelungen),

•der Beachtung anderer gesetzlicher Bindungen (z. B. TTG, ANBest, Wettbewerbsregister).

Teilweise finden die Anforderungen bereits Eingang in den über die Dienstanweisung vorgegebenen Dokumentationsanforderung.

Über die zu erlassende Dienstanweisung ist die Einbindung der Rechnungsprüfung vorzusehen – abgestuft nach Wertgrenzen. Dies dient der präventiven Sicherung der Wirtschaftlichkeit und der Prüfung der Zweckmäßigkeit bereits vor Vertragsschluss. Durch die Vorlage höherwertiger oder komplexer Verfahren an die Rechnungsprüfung kann frühzeitig auf Unwirtschaftlichkeiten, fehlende Dokumentation oder Verfahrensfehler hingewiesen werden. Zudem wird die Einheitlichkeit der Prüfmaßstäbe gewahrt.

Eine Anpassung der Rechnungsprüfungsordnung ist insofern notwendig, als dass in der bisherigen Fassung auf die Unterschwellenvergabeordnung und die VOB/A Bezug genommen wird und eine Vorlage an die Rechnungsprüfung ab 25.000 Euro (Kenntnis ab 15.000 Euro) vorgegeben war. Da sich allerdings aufgrund der beschriebenen Unsicherheit in der Handhabung der Vergabepraxis und des sich dadurch ergebenden Nachsteuerungsbedarf in der Dienstanweisung auch Anpassungen auf die Prüfung der Rechnungsprüfung ergeben wird, wird auch zur Einräumung größerer Handlungsspielräume der Verwaltung empfohlen, in der Rechnungsprüfungsordnung eine Vorlagepflichten ab 15.000 Euro als nachträgliche Kenntnisnahme der Rechnungsprüfung und eine vorherige Vorlage bei FB 60 und FB 14 ab 40.000 Euro netto vorzusehen.

Auf der Basis der Auswertung und Erfassung des FB 60 an den Haupt- und Finanzausschuss gemäß Beschluss des Rates zur Zuständigkeitsordnung vom 28.01.2026 und nach einer Evaluation wären gegebenenfalls die betraglichen Vorlagegrenzen zu konkretisieren.

Nach einer Evaluation und ersten Erfahrungswerten könnte die Rechnungsprüfungsordnung wieder mit betraglichen Vorlagegrenzen konkretisiert werden. Der Rechnungsprüfungsausschuss wird über Erkenntnisse laufend informiert.

Die Änderungen der Rechnungsprüfungsordnung sind in der Anlage beigefügt.

Finanzielle Auswirkungen:

Weitere Erläuterungen (bei Bedarf):

Aus der Änderung der Rechnungsprüfung ergeben sich keine finanziellen Auswirkungen.
Klimarelevanz:

Bedeutung der Maßnahme für den Klimaschutz/Bedeutung der Maßnahme für die

Klimafolgenanpassung (in den freien Feldern ankreuzen)

Zur Relevanz der Maßnahme für den Klimaschutz

Die Maßnahme hat folgende Relevanz:

Der Effekt auf die CO2-Emissionen ist:

Zur Relevanz der Maßnahme für die Klimafolgenanpassung

Die Maßnahme hat folgende Relevanz:

Größenordnung der Effekte

Wenn quantitative Auswirkungen ermittelbar sind, sind die Felder entsprechend anzukreuzen.

Die CO2-Einsparung durch die Maßnahme ist (bei positiven Maßnahmen):

Die Erhöhung der CO2-Emissionen durch die Maßnahme ist (bei negativen Maßnahmen):

Eine Kompensation der zusätzlich entstehenden CO2-Emissionen erfolgt: