Städteregion - Abrechnungsgrundlagen für die differenzierte Regionsumlage der Stadt Aachen

Erläuterungen:

Veranlassung

Vor Gründung der Städteregion Aachen am 21.10.2009 wurden im Rahmen des Städteregion Aachen-Gesetz auch Vereinbarungen zum Vermögensübergang und zur Regelung der Finanzbeziehungen zwischen der Stadt Aachen und dem seinerzeit noch bestehenden Kreis Aachen getroffen. Grundlage für diese gesetzlichen Regelungen waren umfangreiche, zwischen den Finanzverwaltungen von Stadt Aachen und Kreis Aachen im Vorfeld abgestimmte Berechnungen, aus denen finanzielle Eckdaten für einen sogenannten „Modellhaushalt“ zur Finanzierung der Städteregion entwickelt wurden. Bestimmungsgrößen für diesen „Modellhaushalt“ waren – neben den zuzurechnenden allgemeinen Deckungsmitteln aus dem Finanzausgleich (z.B. stadtanteilige Schlüsselzuweisungen und Landschaftsumlage) - die mit den übertragenen Aufgaben unmittelbar verbundenen Aufwendungen und Erträge. Daneben waren zum Ausgleich durch die Stadt Aachen auch Personalkosten für zentrale Querschnittsämter (Personal, Kasse) und Bürotechnik (IT und Telefonie) vereinbart – dagegen aber z.B. keine Kostenbeteiligung der Stadt Aachen am politisch-administrativen Überbau der Städteregion. Der Modellhaushalt wurde in der Verbandsversammlung des Zweckverbandes Städteregion, im Kreistag und im Rat der Stadt Aachen beschlossen (Ratssitzungen am 24.06.2009 und 16.09.2009 – die entsprechenden Vorlagen sind als Anlage 1 beigefügt).

Die in den Anlaufjahren der Städteregion gewonnenen Erfahrungen haben gezeigt, dass das ursprünglich vereinbarte System der allgemeinen Regionsumlage – im Verhältnis zur Stadt lediglich ergänzt um einen abschließenden, pauschalen Ausgleich mit der Stadt Aachen – zu erheblichen Lastenverschiebungen innerhalb des städteregionalen Verbundes führt und somit für alle Beteiligten (Stadt Aachen, übrige 9 regionsangehörige Kommunen sowie Städteregion) dauerhaft keine ausreichende Stabilität im Sinne der erforderlichen Belastungsneutralität zu schaffen vermag. Die Lastenverschiebungen resultierten wesentlich aus erheblichen Unwägbarkeiten im System der Finanzbeziehungen und hier insbesondere aus

•hoher Instabilität bei der Entwicklung der Umlagegrundlagen

•sprunghaften Änderungen bei den allgemeinen Deckungsmitteln in Abhängigkeit von Entscheidungen des Gesetzgebers (z.B. Förderung des ländlichen Raumes oder der Ballungsräume)

•Abhängigkeiten der allgemeinen Regionsumlage – und für die Stadt Aachen damit auch der Ausgleichszahlung – von der veränderten Inanspruchnahme der städteregionalen Ausgleichsrücklage

So hatte sich rechnerisch in den Jahren 2010 und 2011 eine Unterdeckung für die Städteregion Aachen – über die seinerzeit vereinbarte pauschale Ausgleichszahlung von rd. 2,8 Mio. € p.a. hinaus – in Höhe von für beide Jahre insgesamt rd. 2,4 Mio. € ergeben. In Abhängigkeit von Änderungen bei den vorgenannten Parametern, so z.B. einer geringeren Inanspruchnahme der städteregionalen Ausgleichsrücklage bei Festsetzung der (dann entsprechend erhöhten) allgemeinen Regionsumlage hätte sich der Effekt auch zu Lasten der Stadt Aachen verschieben können. Vor dem Hintergrund der sich aufzehrenden Ausgleichsrücklage war diese Entwicklung in den Folgejahren konkret zu erwarten.

Es war danach gemeinsame Erkenntnis, dass die in ihren Ursachen und den verbundenen Auswirkungen zwischen den Partnern wechselnden, ungewünschten Be- und Entlastungen in der Systematik einer pauschalierten Ausgleichszahlung nicht beherrschbar sind und die vereinbarte Belastungsneutralität nachhaltig verletzen. Nach dieser rechtlich fixierten Vorgabe soll es durch die Bildung der Städteregion weder bei der Stadt Aachen, dem Kreis Aachen / der Städteregion noch bei den bisherigen kreisangehörigen Kommunen zu einer finanziellen Schlechterstellung kommen.

Aufgrund der erkennbaren Verwerfungen wurde sowohl von der Städteregion als auch von der Stadt Aachen im Wege der Revision eine Änderung der bestehenden Finanzierungsregelungen geltend gemacht.

Unter Beteiligung von Vertretern der Altkreiskommunen wurde daher eine „Ergänzende Vereinbarung zur nachhaltigen Sicherstellung einer belastungsneutralen Finanzierungssystematik“ (als Anlage 2 beiliegend) entwickelt, die mit der zugehörenden Anlage erneut im Städteregionstag und Rat der Stadt Aachen beschlossen wurde (Ratssitzungen am 07.05.2014 und 20.05.2015). Mit dieser Fortentwicklung der Finanzierungssystematik werden nach gemeinsamer Auffassung die im bisherigen System drohenden Verletzungen des Gebotes der Belastungsneutralität durch einen jährlichen und rechnerisch belegten Ausgleich bei den Abrechnungen ab dem Haushaltsjahr 2012 vermieden. Im Rahmen dieser Vereinbarung hat die Stadt Aachen im engen und abschließenden Rahmen einer weiteren Kostenbeteiligung an internen Leistungsverrechnungen der Städteregion, die über die ursprünglich vereinbarten Kostenbeteiligungen hinausgehen, zugestimmt. Hierbei handelt es sich nunmehr um Leistungsverrechnungen der ADV, Kommunikationstechnik, Poststelle, Druckerei, Fuhrpark / Garage, Gebäudemanagement sowie bestimmter Verwaltungsgemeinkosten – soweit diese dem Aufgabenverbund ursächlich zuzurechnen sind.

Im Rahmen der Evaluierung des Städteregion Aachen-Gesetzes wurde dem Ministerium für Inneres und Kommunales des Landes NRW – über die Bezirksregierung Köln – die „Ergänzende Vereinbarung zur nachhaltigen Sicherstellung einer belastungsneutralen Finanzierungssystematik“ zur Bestätigung vorgelegt. Bezirksregierung und Ministerium haben hierzu den Vorschlag unterbreitet, die Besonderheiten in den Finanzbeziehungen der Städteregion Aachen und der Stadt Aachen durch die Erhebung einer differenzierten Regionsumlage entsprechend der Regelung des § 56 Abs. 4 Kreisordnung rechtssicher zu regeln. Hierzu waren Stellungnahmen der Stadt Aachen, der Städteregion aber auch der übrigen 9 kreisangehörigen Kommunen erbeten. Zu einer differenzierten Regionsumlage wurde allseits Zustimmung rückgemeldet. Von den Altkreiskommunen wurde dabei

zum einen die Prüfung und Anpassung der bisherigen Abrechnungsschlüssel gefordert, zum anderen aber auch die Prüfung bisher nicht berücksichtigter Abrechnungspositionen zur Aufnahme in die differenzierte Regionsumlage. Unter Beteiligung der Bezirksregierung in Köln wurde in der Folge eine Vereinbarung der Beteiligten unterzeichnet, die als Anlage 3 beiliegt. Die dort unter Ziffer 3. benannten Arbeiten zur Prüfung und Fortschreibung der Abrechnungsschlüssel sind weitgehend abgeschlossen und befinden sich in finaler Abstimmung zwischen den Finanzverwaltungen von Städteregion und Stadt Aachen. Unabhängig davon ist aber unstreitig bereits jetzt, dass die angewandten Abrechnungsschlüssel korrekt entwickelt und fortgeschrieben wurden und es zu keiner Übervorteilung eines Beteiligten gekommen ist. Ziffer 4. der Vereinbarung benennt die Aufgabenstellung, die dieser Vorlage zugrunde liegt. Danach soll der Arbeitskreis der Kämmerer der regionsangehörigen (Altkreis-) Kommunen, der Stadt Aachen sowie der Städteregion Aachen die für die differenzierte Regionsumlage der Stadt Aachen anzuwendenden Abrechnungsbestandteile prüfen – in der Folge ein Positionspapier für die jeweiligen Entscheidungsgremien / Entscheidungsträger vorlegen.

Der mit dieser Vorlage erbetene Beschluss des Finanzausschusses ist hierbei der erste Schritt.

Soweit dem Finanzausschuss hierzu eine Entscheidung und Beschlussempfehlung möglich wird, soll auf dieser Grundlage möglichst zeitnah der Rat der Stadt in der Sache entscheiden.

Auf die Notwendigkeit entsprechender politischer Entscheidungen wurde auch bereits in den vorgelegten Unterlagen zum Haushalt, zuletzt im Vorbericht für den Haushalt 2020, hingewiesen.

Anschließend soll in den Stadt- und Gemeinderäten der Städteregion sowie abschließend im Städteregionstag auf Grundlage einer abgestimmten Vorlage beschlossen werden.

Mit diesen politischen Beschlüssen wird in der Sache eine endgültige und auch für die Zukunft abschließende, auch als solche zu dokumentierende, transparente Regelung angestrebt.

Zusätzliche Abrechnungspositionen

Eine Verständigung auf zusätzliche Abrechnungspositionen wurde im Arbeitskreis der Kämmerer nicht erreicht. Der Bürgermeisterkonferenz wurde – über die Kämmerer der Altkreiskommunen - eine Auflistung von Aufgabenbereichen der Städteregion vorgelegt, die bisher in den Abrechnungen zwischen Stadt Aachen und Städteregion Aachen keine Berücksichtigung finden. Hierbei handelt es sich um folgende Positionen:

Je nach Verteilschlüssel wäre die Stadt Aachen hieran mit einem Betrag in Höhe von rd. 1,3 Mio. € p.a. bis zu rd. 5,7 Mio. € p.a. zu beteiligen.

In vorausgegangenen Gesprächen auf unterschiedlichen Ebenen, so auch in der Bürgermeisterkonferenz, hat die Stadt Aachen stets deutlich gemacht, dass sich unter Berücksichtigung der Belastungsneutralität und vor dem Hintergrund des bereits ausgeweiteten Konsens zu ihrer finanziellen Beteiligung weitergehende Überlegungen hierzu - ohne jede weitere Zusage insoweit – offensichtlich und allenfalls auf folgende drei Positionen richten können:

•Büro Städteregionstag

•Ausbildung von Nachwuchskräften

•Personalrat

Andere Rechnungsposten stehen erkennbar nicht im Einklang mit dem Gründungsgedanken der Städteregion, werden von den übertragenen Aufgabenbereichen der Stadt Aachen allenfalls ansatzweise berührt bzw. es erfolgt im Rahmen der bisherigen Vereinbarungen bereits eine Kostenbeteiligung. Die Verhandlungen wurden in diesem Sinne konsensual fortgesetzt.

Für die vorgenannten drei Positionen würde über die differenzierte Regionsumlage eine Mehrbelastung für den städtischen Haushalt in Höhe von insgesamt rd. 1 Mio. € p.a. anfallen.

Es ist jetzt zu entscheiden, ob überhaupt – und ggfls. welche – zusätzliche(n) Abrechnungsposition(en) von der Stadt Aachen künftig akzeptiert werden könnte(n). Hierzu sieht die Verwaltung nachstehende Gesichtspunkte zur Abwägung und Entscheidungsfindung.

Entscheidungsfindung

Zunächst ist aus Sicht der Stadt Aachen noch einmal auf die Gründungsagenda der Städteregion hinzuweisen. Der eingangs benannte „Modellhaushalt“ war mit seinen Eckdaten und Abrechnungspositionen im Vorfeld Gegenstand intensiver Beratungen und wurde in der Form (also ohne die jetzt geltend gemachten Positionen) in der Verbandsversammlung des Zweckverbandes Städteregion sowie im damaligen Kreistag unter Beteiligung von Vertretern der Altkreiskommunen beschlossen. Auch im Rahmen der Verhandlungen zu der im Jahr 2015 beschlossenen „Ergänzenden Vereinbarung zur nachhaltigen Sicherstellung einer belastungsneutralen Finanzierungssystematik“, die unter fortlaufender Beteiligung von politischen Vertretern der Altkreiskommunen entwickelt wurde, sind diese Themen nicht aufgegriffen worden. Insoweit kann folglich mit Recht auf eine abgeschlossene politische Beschlusslage verwiesen werden.

Zudem war es ungeschriebener, gemeinschaftlich getragener Gründungsgedanke, dass es durch Gründung der Städteregion für die Stadt Aachen nicht zu kostenwirksamen Doppelstrukturen kommen dürfe. In der Städteregion auch ohne Hinzukommen der Stadt Aachen vorgehaltene Organe, Einrichtungen und Funktionen bestehen in prinzipiell gleicher Weise auch bei der Stadt Aachen – können im Falle einer städtischen Beteiligung an den Aufwendungen der Städteregion hier aber nicht entsprechend abgebaut werden. Diesem Gedanken folgend war es seinerzeit eine bewusste Entscheidung, insbesondere Aufwendungen für den politisch-administrativen Überbau der Städteregion nicht in die Abrechnungssystematik mit der Stadt Aachen einzubeziehen.

Allerdings gehört zu den rechtlich verfassten Grundlagen der Städteregion auch das bereits benannte Prinzip der Belastungsneutralität, wonach es weder bei der Stadt Aachen, dem Kreis Aachen / der Städteregion noch bei den bisherigen kreisangehörigen Gemeinden zu einer finanziellen Schlechterstellung kommen soll. Aus Sicht der Altkreiskommunen begründet sich so die Forderung, nach der jedenfalls die durch Hinzukommen der Stadt Aachen entstandenen Mehraufwendungen von der Stadt Aachen getragen werden sollten.

In die Überlegungen einzubeziehen sind auch die nach eigenen Angaben der Städteregion durch Bildung der Städteregion alleine bei den Personalkosten erzielten finanziellen Einsparungen in Höhe von rd. 3 Mio. € p.a. – die auch den kreisangehörigen Gemeinden über die Regionsumlage anteilig zu Gute kommen sollen. Dies gilt im Umfange tatsächlich haushaltswirksamer Einsparungen allerdings auch für die Stadt Aachen.

In besonderer Weise sind im vorliegenden Kontext Abrechnungspositionen zu bewerten, die bisher nicht berücksichtigt werden, aber in einem unabweisbar engen Zusammenhang zu den übertragenen Aufgaben stehen. Fraglich könnte sein, ob solche Positionen möglicherweise schon bei Festlegung der Gründungskonstruktion – aber auch bei den nachfolgenden Vereinbarungen zur Finanzierung – schlicht übersehen wurden. Zu fragen wäre weiter, ob jetzt in Rede stehende Positionen seinerzeit bewusst bei den Festlegungen zur Abrechnung ausgespart wurden und falls ja, ob sich die Entscheidung tragenden Gründe wesentlich verändert haben. Oder aber wären die Abrechnungspositionen nach heutigen Erkenntnissenmit in die Berechnungen einbezogen worden. Im letztgenannten Fall könnte dies für eine korrigierende Nachbesserung durch Aufnahme in die Abrechnungen sprechen.

Angestrebte Systematik der differenzierten Regionsumlage sowie die zur Entscheidung vorgelegten drei Positionen konkretisieren sich nach den vorstehenden Überlegungen weitergehend wie folgt:

Differenzierte Regionsumlage

In der Logik der finanziellen Gründungssystematik, die eine Einbindung der Stadt Aachen in das System einer allgemeinen Regionsumlage nach der Kreisordnung (mit ergänzendem pauschalen Ausgleich) vorsah, könnte zunächst auch die Einbeziehung sämtlicher Aufwendungen in die anteilige Umlage der Stadt Aachen gesehen werden. In der Tat wären die konkreten Berechnungen einzelner Aufwandspositionen bei der bloßen Fortschreibung einer allgemeinen Regionsumlage mit einem fixen pauschalen Ausgleich entbehrlich. Diese (verkürzte) Logik verkennt allerdings, dass der zur Gründungskonstruktion gehörende pauschale Ausgleich eben unter Einbeziehung bzw. Aussparung konkreter Rechnungspositionen ermittelt wurde. Sie fußte insoweit auf der Erwartung, Teilhabe an der Regionsumlage mit pauschalem Ausgleich wird dem Gedanken der Belastungsneutralität im Abgleich der Kosten des übertragenen Aufgabenverbundes gerecht werden. Zur beidseitigen Sicherheit wurde ergänzend eine Revisionsklausel gesetzlich verankert, die die Kostengegenüberstellung im Einzelnen auf Basis fixierter Abrechnungsschlüssel und pauschalem Ausgleich vorgab. Auch diese später von beiden Seiten gezogene Revisionsklausel stellte also die aufwandsbezogene Kostenverteilung im vereinbarten Aufgabenverbund sicher. Im Rahmen der fortentwickelten Finanzierungsvereinbarungen, insbesondere der jetzt gemeinschaftlich angestrebten differenzierten Regionsumlage für die Stadt Aachen, wurde und wird eine an den konkret übertragenen Aufgaben orientierte finanzielle Beteiligung der Stadt Aachen konsequent weiter entwickelt. Dies schließt eine (alle Aufwendungen umfassende) Einbindung nach dem System einer allgemeinen Regionsumlage gerade aus.

Büro Städteregionstag

Eine Beteiligung der Stadt Aachen an den hierfür anfallenden Nettoaufwendungen der Städteregion wäre insofern begründet, als auch aus der Stadt Aachen entsandte Mitglieder die administrative Logistik im Büro des Städteregionstages nutzen. Gerade bei dieser Position ist allerdings darauf hinzuweisen, dass vor Gründung der Städteregion eine bewusste Entscheidung getroffen wurde, wonach die Stadt Aachen - zur Vermeidung einer kostenwirksamen Doppelstruktur – an den Aufwendungen des Städteregionstages nicht zu beteiligen ist. Durch Gründung der Städteregion sind auf Seiten der Stadt Aachen keine vergleichbaren Aufwendungen für den Stadtrat entfallen. Natürlich ist eine entsprechende Mehrbelastung der Städteregion nicht zu verneinen, die jedenfalls nicht nachweislich gesichert über ausgewiesene Synergieeffekte für die Altkreiskommunen kompensiert werden kann.

Sollte eine Kostenbeteiligung der Stadt Aachen am Büro des Städteregionstages entschieden werden, wären hierfür allenfalls die durch die Stadt Aachen seinerzeit verursachten Mehraufwendungen angemessen. Als Verteilschlüssel wäre danach die Anzahl der „stadtverursacht“ zusätzlichen Mitglieder im Städteregionstag sachgerecht, der von zuvor 56 Mitglieder nach Gründung der Städteregion um zusätzliche 16 auf danach 72 Mitglieder gewachsen ist. Eine Kostenbeteiligung der Stadt Aachen entspräche danach 22,22 %.

Ausbildung von Nachwuchskräften

Die bisherigen politischen (Gründungs-) Beschlüsse zur Finanzierungssystematik sehen eine Abrechnung auch dieser Aufwendungen nicht vor.

Hier anfallende Aufwendungen stehen aber grundsätzlich im engen Zusammenhang auch mit den von der Stadt Aachen übertragenen Aufgaben, denn entstehende personelle Vakanzen müssen auch im übertragenen Aufgabenbestand von Nachwuchskräften ersetzt werden. Man kann daher mit einiger Berechtigung fragen, ob dieser nachhaltige Bedarf bei Festlegung der Abrechnungspositionen schlicht übersehen wurde. Es gibt jedenfalls keine Anhaltspunkte dafür, diese Position bewusst nicht berücksichtigt zu haben. Dies wäre angesichts der sich insoweit gewandelten Haltung zur Notwendigkeit der Personalgewinnung und des Ausmaßes der eigenen Ausbildung auch nachvollziehbar. Eine Beteiligung der Stadt Aachen an den Nettoaufwendungen hierfür wäre allerdings nur insoweit berechtigt, soweit Nachwuchskräfte betroffen wären, die Personal im Bereich der übertragenen Aufgaben ersetzen (können). Folglich kämen Aufwendungen für Auszubildende in Aufgabenbereichen, an denen die Stadt Aachen innerhalb der Städteregion nicht beteiligt ist (z.B. Kitas) schon dem Grunde nach nicht in Frage.

Als Schlüssel für eine mögliche Verteilung der berechtigten Nettoaufwendungen in diesem Sinne wäre der Anteil der stadtanteiligen Personalkosten an den gesamten Personalkosten im Haushalt der Städteregion sachgerecht. Dieses Verhältnis entspricht nach derzeitiger Ermittlung 27,69 %.

Personalrat

Die Übernahme der übertragenen Aufgaben und des verbundenen städtischen Personals hatte bei der Städteregion eine zusätzliche Freistellung eines Personalratsmitgliedes zur Folge. Auch hier mag man unterstellen können, dass dieser Automatismus in der Fülle der Regelungsbedarfe seinerzeit nicht gesehen wurde – jedenfalls eine Entscheidung im System der Abrechnungen nach aller Kenntnis nicht bewusst getroffen wurde. Der städteregionale Personalrat ist nach Gründung der Städteregion von bisher 4 auf nunmehr 5 freigestellte Mitglieder angewachsen. Eine mögliche Kostenbeteiligung nach diesem Verhältnis wäre daher sachgerecht und entspräche einem städtischen Anteil von 20%.

Es ist allerdings darauf hinzuweisen, dass bei dem Personalrat der Stadt Aachen durch Gründung der Städteregion keine Reduzierung der freigestellten Mitglieder erfolgt ist. Insofern würde es sich bei der zusätzlichen Abrechnung des Personalrates der Städteregion für die Stadt Aachen um eine klassische Doppelstruktur mit verbundenen Mehraufwendungen handeln – die nach den Gründungsgedanken zur Städteregion vermieden werden sollten.

Sofern eine Entscheidung bzw. eine Empfehlung für eine anteilige Übernahme von zusätzlichen Abrechnungspositionen getroffen werden sollte, sieht die Verwaltung hinsichtlich der maßgebenden Zeiträume allenfalls wie folgt:

•Büro Städteregionstag ab dem Haushaltsjahr 2021

•Ausbildung von Nachwuchskräften ab dem Haushaltsjahr 2019

•Personalrat ab dem Haushaltsjahr 2019

Nachhaltigkeit

Aus Sicht der Verwaltung sind Beschlüsse über die maßgebenden Abrechnungsgrundlagen mit verbindlicher Nachhaltigkeit für alle Beteiligten zu versehen.

Insbesondere die nach einzuholenden Entscheidungen abzurechnenden Positionen aus dem Bereich der Bestandsaufgaben der Städteregion müssen daher durch verbindliche Gremienbeschlüsse aller Beteiligten sowie die bereits durch die o.a. Vereinbarung vorgegebene Einbindung der Kommunalaufsicht sowie gegebenenfalls öffentliche Bekanntmachung im Interesse des Rechtsfriedens und der Rechtssicherheit unverrückbar für die Zukunft festgeschrieben werden.

Finanzielle Auswirkungen

Finanzielle Auswirkungen sind abhängig von der zu beschließenden Empfehlung und den Erläuterungen zum Sachverhalt zu entnehmen. Sofern sich finanzielle Mehrbelastungen für den Vorjahreszeitraum und / oder das laufende Haushaltsjahr ergeben sollten, wäre auf die für Zwecke der Städteregion gebildete Rückstellung zurückzugreifen.